政府公共職能范圍內(nèi)的支出責(zé)任不會因?yàn)镻PP而有所消減。因此，公共產(chǎn)品屬性顯著、外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目應(yīng)謹(jǐn)慎選擇PPP方式。要綜合考慮采取PPP模式是否真正物有所值，政府中長期財力承受能力如何，以及項(xiàng)目對提升公共服務(wù)效率的作用，把握好PPP實(shí)施節(jié)奏。

學(xué)者觀察

從2013年年底開始，PPP模式在我國迅速推廣，從中央到地方，掀起了一陣PPP熱潮。PPP有利于緩解政府當(dāng)期的債務(wù)壓力，社會資本承擔(dān)公共項(xiàng)目投融資的主要任務(wù)，得到公共項(xiàng)目的長期經(jīng)營權(quán)并獲取投資回報，政府則將部分投資責(zé)任轉(zhuǎn)移至社會資本方。政府通過向社會資本支付投資成本和合理收益，將當(dāng)期的一次性支出延長為多年的財政穩(wěn)定性支出，平滑了當(dāng)期的政府支出壓力，實(shí)現(xiàn)公共投資的代際分擔(dān)。但是，有了PPP，是否就不會形成政府債務(wù)負(fù)擔(dān)呢?

PPP中政府債務(wù)隱性化值得關(guān)注

有人認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中的可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等政府支出均列入預(yù)算，是經(jīng)過嚴(yán)格預(yù)算安排的未來財政支出的計劃，不是一種實(shí)際的債務(wù)，因此，PPP不會形成政府債務(wù)。這種想法值得商榷。根據(jù)國際會計準(zhǔn)則委員會的定義，負(fù)債是指企業(yè)過去的交易或事項(xiàng)形成的、預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)的現(xiàn)時義務(wù)。在大部分PPP項(xiàng)目中，政府在協(xié)議生效日起，即確立了未來較長時期內(nèi)的實(shí)質(zhì)性現(xiàn)時付款義務(wù)，未來的政府付費(fèi)支出確定無疑，應(yīng)當(dāng)將其作為負(fù)債予以確認(rèn)�？尚行匀笨谘a(bǔ)助和政府付費(fèi)無疑會形成政府債務(wù)增加。

PPP中政府債務(wù)隱性化也是一個值得關(guān)注的問題。IMF曾指出：作為一種創(chuàng)新型政企合作模式，傳統(tǒng)的政府會計準(zhǔn)則難以對其進(jìn)行清晰準(zhǔn)確的統(tǒng)計處理，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目相關(guān)的債務(wù)可以從政府的表內(nèi)剝離到表外，轉(zhuǎn)化為隱性債務(wù)。由于PPP項(xiàng)目具有顯性債務(wù)隱性化的特點(diǎn)，容易被過度使用，造成一定隱性財政風(fēng)險。歐盟統(tǒng)計局研究表明，東歐國家為加入歐盟，曾經(jīng)較大規(guī)模利用PPP來修正財政狀況指標(biāo)，以滿足馬約關(guān)于加入歐盟的財政狀況條件，這些隱患對于歐債危機(jī)在東歐的持續(xù)蔓延有不可忽視的影響。

我國PPP中政府債務(wù)隱性化問題更加明顯。一些地方政府采取了“保底承諾”“回購安排”“明股實(shí)債”、利用基金進(jìn)行“優(yōu)先劣后”分配等方式推動PPP的發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是假借PPP的方式違規(guī)舉債、變相舉債。

“明股實(shí)債”也叫“假股真?zhèn)?rdquo;，這種交易表面上是股權(quán)融資，交易的背后卻常有股權(quán)回購條款，或帶有特定時間、特定觸發(fā)條件的強(qiáng)制性股權(quán)交易條款。這種不合理的交易使得債務(wù)風(fēng)險增加。例如，要修建一條高速公路，地方融資平臺可以尋找一家社會企業(yè)，各出資一部分成立項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司作為PPP的主體建設(shè)高速公路。平臺公司會私下和這家企業(yè)簽訂一個回購股份的協(xié)議，承諾在未來高速公路項(xiàng)目建成后以一定價格回購其全部股份。表面上看，這是一個好的PPP股權(quán)投資項(xiàng)目，但是，實(shí)際上仍然是類似于BT的債務(wù)融資項(xiàng)目，與傳統(tǒng)融資方式如出一轍。

“優(yōu)先劣后”是指在PPP產(chǎn)業(yè)基金中，政府部門或其指定機(jī)構(gòu)成為劣后級，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級，金融機(jī)構(gòu)只是財務(wù)投資人，享受固定回報。以PPP基金投資城市綜合體項(xiàng)目為例，在基金中，信托或理財資金為優(yōu)先級，當(dāng)?shù)厝谫Y平臺為劣后級。地方政府承諾將土地出讓收入優(yōu)先償還金融機(jī)構(gòu)本息，若土地出讓收入無法覆蓋開發(fā)成本，則由財政預(yù)算補(bǔ)足。這種PPP形式也不是真正的股權(quán)合作，而是典型的固定回報的債務(wù)融資方式，最終形成地方政府的直接債務(wù)。

當(dāng)前，地方融資平臺短期內(nèi)清理和轉(zhuǎn)型面臨較大困難，融資平臺的轉(zhuǎn)型各顯神通。一些融資平臺開始以政府購買服務(wù)的方式，繼續(xù)為政府提供融資。政府購買服務(wù)通常是由當(dāng)?shù)卣�府與融資平臺簽訂采購服務(wù)合同，由融資平臺向金融機(jī)構(gòu)融資并實(shí)施項(xiàng)目，政府根據(jù)合同約定分期向平臺支付采購資金，用于項(xiàng)目資本金投入及償還貸款本息。雖然政策已經(jīng)明文規(guī)定融資平臺不能替政府舉債，但是，平臺卻可以將政府需支付給平臺公司的采購款作為質(zhì)押，向金融機(jī)構(gòu)借款。這不過是政府債務(wù)融資的變種。

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2016年年底，按照三種回報機(jī)制統(tǒng)計，使用者付費(fèi)項(xiàng)目分別占入庫項(xiàng)目總數(shù)和總投資的42%和34%，政府付費(fèi)項(xiàng)目分別占32%和25%，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目分別占26%和41%，后兩類項(xiàng)目數(shù)和投資比重均提高到了60%左右，這意味著大部分的PPP項(xiàng)目，都將涉及到政府在合同期內(nèi)的未來固定支付義務(wù)。

按照目前近14萬億元的投資額計算，光政府付費(fèi)項(xiàng)目的部分就將高達(dá)4萬億元，如果加上缺口補(bǔ)助項(xiàng)目(按政府補(bǔ)助一半計)，政府需要負(fù)擔(dān)的投資本息和利潤支出可能增加到近7萬億元，占2016年地方政府債務(wù)余額(17萬億元)的40%。這些政府付費(fèi)或補(bǔ)助不過是一種政府債務(wù)的延期支付。隨著PPP項(xiàng)目激增和財政收入增速下降，以往可以給補(bǔ)貼的項(xiàng)目，今后地方政府很可能就拿不出錢來補(bǔ)了，由此引發(fā)的債務(wù)問題已經(jīng)成為政府推廣PPP必須面對的緊要問題。

為PPP適當(dāng)降溫，保留平臺公司政府融資功能

當(dāng)前，一些地方政府扭曲和異化了PPP，將其變成了融資平臺強(qiáng)制轉(zhuǎn)型后新的債務(wù)融資渠道。導(dǎo)致上述問題出現(xiàn)的主要原因是：第一，應(yīng)該由政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)卻要尋找社會和企業(yè)承擔(dān)，PPP成為地方政府推卸公共產(chǎn)品和服務(wù)提供職能的借口。PPP模式不是地方政府解決地方債務(wù)的“靈丹妙藥”，很多公共投資并不適合做PPP，如果強(qiáng)行推進(jìn)，PPP可能違背設(shè)計初衷，變相增加地方政府債務(wù)，而且，隱蔽性更強(qiáng)，危害性更大。

第二，當(dāng)前PPP出現(xiàn)問題與融資平臺出現(xiàn)問題的根源是一樣的，就是政府的投資沖動十分強(qiáng)烈，同時，其行為又缺少必要的約束。想方設(shè)法獲得資金、推動項(xiàng)目建設(shè)是地方政府第一要務(wù)，卻并不太在意是否形成新的債務(wù)風(fēng)險。PPP只不過是地方政府推動項(xiàng)目建設(shè)的一個新的抓手。政府投融資行為不改變、沒有自下而上的監(jiān)督，政府債務(wù)仍會出現(xiàn)新的風(fēng)險點(diǎn)，PPP不可能改變這一方向。

建議要為PPP適當(dāng)降溫。政府公共職能范圍內(nèi)的支出責(zé)任不會因?yàn)镻PP而有所消減。因此，公共產(chǎn)品屬性顯著、外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目應(yīng)謹(jǐn)慎選擇PPP方式。要綜合考慮采取PPP模式是否真正物有所值，政府中長期財力承受能力如何，以及項(xiàng)目對提升公共服務(wù)效率的作用，把握好PPP實(shí)施節(jié)奏。PPP涉及利益關(guān)系復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)，必須“慢工出細(xì)活”，不能“蘿卜快了不洗泥”，要成熟一個推出一個，要強(qiáng)化市場的主體性，減少行政的不當(dāng)干預(yù)。中央及省級財政和發(fā)改委部門要對各地報送的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核，有計劃、分步驟地選擇實(shí)施項(xiàng)目，嚴(yán)禁債務(wù)融資項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

建議保留平臺公司政府融資功能。PPP不是公共投資的唯一模式，甚至不是主要模式。新《預(yù)算法》和國務(wù)院43號文之后，融資平臺仍然是一個現(xiàn)實(shí)的存在。融資平臺還有大量存量項(xiàng)目要完成，需要承擔(dān)后續(xù)的債務(wù)責(zé)任;通過融資平臺進(jìn)行公共投入，可以節(jié)省PPP的許多中間流程，會更有效率。建議在地市級以上政府設(shè)立政府融資平臺，根據(jù)不同地區(qū)和層級政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，確定平臺個數(shù)，地市級政府至少應(yīng)有一個平臺。融資平臺主要承擔(dān)公益性較強(qiáng)的政府項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營活動。允許融資平臺通過銀行貸款、發(fā)行債券等方式融資。融資平臺應(yīng)完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行市場化運(yùn)作、企業(yè)化管理。