2月5日發(fā)布的2017年中央一號文件稱，要調(diào)整完善新疆棉花目標(biāo)價格政策，改進補貼方式。

在中國，實行目標(biāo)價格政策試點的農(nóng)作物只有兩種，即棉花、大豆。而且，試點還劃定了范圍，必須是新疆的棉花、東北和內(nèi)蒙古的大豆。今年的中央一號文件也提出，調(diào)整大豆目標(biāo)價格政策。

頗值得對比的是，棉花和大豆均存在國內(nèi)外價格倒掛，導(dǎo)致進口加劇。只不過，棉花有關(guān)稅內(nèi)進口配額(89.4 萬噸)的保護，大豆被戰(zhàn)略性的“放棄”，從而出現(xiàn)我國近年進口大豆超過8000萬噸。根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，2016年，我國大豆的對外依存度為87.54%。其中，進口部分幾乎全部為轉(zhuǎn)基因大豆。

見諸2014年中央一號文件而發(fā)端的新疆棉花目標(biāo)價格“試點” ，其實肩負著理順國內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)鏈以及平衡國內(nèi)外棉花價差的重任。

6日在國務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊對第一財經(jīng)記者表示，(棉花目標(biāo)價格)改革還是很成功的。新疆還會繼續(xù)實行下去。至于如何“調(diào)整完善”，相關(guān)部門現(xiàn)正在對制定進一步的政策方案進行研究。

兩項政策的接力

農(nóng)業(yè)政策的制定宗旨在于保護種植農(nóng)民的利益。

以2011年以來的中國棉花政策為例，當(dāng)年3月，“為穩(wěn)定棉花生產(chǎn)、經(jīng)營者和用棉企業(yè)市場預(yù)期，保護棉農(nóng)利益，保護市場供應(yīng)”，中國開始實行棉花臨時收儲制度，八部委聯(lián)合制定《2011年度棉花臨時收儲預(yù)案》，棉花主產(chǎn)區(qū)的13個省(區(qū)、市)執(zhí)行預(yù)案，臨時收儲價為19800元/噸。

棉花臨儲收購政策延續(xù)了三年，執(zhí)行區(qū)域未變，不過收購價格到2012年卻提至20400元/噸，這一價格延續(xù)至次年。到2014年，以中央一號文件為標(biāo)志，國家不再按照固定價格進行臨時收儲，改為目標(biāo)價格政策，并在新疆試點。

目標(biāo)價格指的是，在棉花價格主要由市場形成的基礎(chǔ)上，國家制定能夠保障種植者獲得基本收益的目標(biāo)價格。當(dāng)采價期內(nèi)平均市場價格低于目標(biāo)價格時，國家對棉花種植者給予補貼;當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，不發(fā)放補貼。

目標(biāo)價格的制定原則為“生產(chǎn)成本+基本收益”，在其具體計算方法中存在保障系數(shù)，該系數(shù)取值取決于國家綜合考慮棉花市場供需狀況、種棉成本收益情況、財政承受能力等有關(guān)因素。

值得對比的是，政策同樣都運行了三年，臨儲收購政策提高了一次棉花收購價格并在高位橫盤，而棉花目標(biāo)價格則逐年穩(wěn)步降低，從2014年的19800元/噸平滑降至次年的19100元/噸，再到2016年的18600元/噸。業(yè)內(nèi)認為，此舉既有利于控制財政補貼額度，又在穩(wěn)定新疆棉農(nóng)預(yù)期的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)?ldquo;修正”了棉價。

表面上看，臨儲收購與目標(biāo)價格兩個政策的出發(fā)點均為保護棉農(nóng)利益，，但臨儲收購政策“為收而收”，忽略了產(chǎn)業(yè)鏈下游棉紡織企業(yè)的利益，而目標(biāo)價格的“改良”提供了政策效率。從宏觀背景來看，中國需要正視棉花收儲所帶來的財政與庫存壓力，以及國內(nèi)外棉花價差不斷拉大，再佐以國內(nèi)用工成本的上漲，大幅削弱了國內(nèi)棉紡織產(chǎn)業(yè)的競爭力的現(xiàn)實。

對于目標(biāo)價格試點政策實行的區(qū)域，按照國家改革方案，僅在新疆執(zhí)行，黃河流域、長江流域棉區(qū)只是實行定額補貼方式，范圍涉及九省，每年補貼額為新疆補貼標(biāo)準的60%，以每噸2000元為上限。

疆棉比重攀升

中國有三大棉花主產(chǎn)區(qū)，分別是黃河流域棉區(qū)、長江流域棉區(qū)、新疆棉區(qū)。由于臨儲收購政策運行區(qū)域覆蓋到三大棉花主產(chǎn)區(qū)，而試點的目標(biāo)價格政策在新疆封閉運行，這個周期運行三年所帶來的最直觀變化是新疆棉區(qū)的地位越發(fā)舉足輕重。

此前，內(nèi)地棉花產(chǎn)量占全國的三分之二，如今由于內(nèi)地植棉收益持續(xù)下滑，再加上新疆的政策優(yōu)勢，內(nèi)地植棉面積萎縮呈不可逆趨勢，疆棉產(chǎn)量比重已經(jīng)超過三分之二。梳理國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，在2014-2016年目標(biāo)價格政策試點的這三年間，盡管全國棉花總產(chǎn)量不斷下滑，但疆棉產(chǎn)量平穩(wěn)且所占比重還在逐年上升，由59.5%攀升至62.5%，再到67.3%。

近年來，國內(nèi)棉花市場原料資源短缺，“產(chǎn)不足需”現(xiàn)象開始日趨常態(tài)化�？紤]到國產(chǎn)棉種植面積、產(chǎn)量下滑的態(tài)勢逐步顯現(xiàn)，以及勞動力成本上升等因素，棉花下游產(chǎn)業(yè)向棉花主產(chǎn)區(qū)和勞動力成本低廉地區(qū)轉(zhuǎn)移，市場格局正在出現(xiàn)重大變化。

中糧期貨研究院副總監(jiān)付斌對第一財經(jīng)記者表示，目標(biāo)價格政策不但讓新疆的棉花種植面積在全國的比重中不斷提高，還有效的提高了棉花種植的效率，比如棉農(nóng)通過加強田間管理、接受良種推廣等方法努力提高單產(chǎn)，這對于新疆植棉產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展具有積極意義。

據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)顯示，從2014至2016這三年間，疆棉單產(chǎn)分別為125.5公斤/畝、122.7公斤/畝、132.7公斤/畝。

付斌提到，新疆的氣候條件非常適宜棉花生長，所產(chǎn)棉花品質(zhì)優(yōu)良，植棉成本比內(nèi)地低，單產(chǎn)比內(nèi)地高。其次，內(nèi)地棉花種植區(qū)除了種植棉花外，還可以種植糧食作物、蔬菜等，而新疆的棉花產(chǎn)區(qū)替代種植可選項少。

他認為，從長遠來看，國家棉花產(chǎn)業(yè)政策向新疆傾斜是經(jīng)過權(quán)衡考慮的，也有利于調(diào)整全國農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。除了棉花種植以外，新疆對于棉紡企業(yè)在疆設(shè)廠也給予了很多政策優(yōu)惠，正在形成上下游一體化的競爭優(yōu)勢。

內(nèi)外棉價差趨于縮小

根據(jù)WTO談判的結(jié)果，中國對棉花進口實行配額管理。

具體來說，在89.4萬噸的關(guān)稅配額內(nèi)征收1%的進口稅，其中三分之二給予非國營貿(mào)易公司，國營貿(mào)易比例占三分之一。而超出配額部分的進口棉則需支付40%的關(guān)稅，這部分配額發(fā)放量由中國政府自行決定。其中，在這部分自行決定的配額中，包括“滑準稅配額”，稅率范圍為5%-40%，按照高價格低稅率、低價格高稅率的原則交稅。

國內(nèi)實行目標(biāo)價格政策旨在縮小內(nèi)外棉價差，理順棉花上下游產(chǎn)業(yè)鏈。到2016年，是否實現(xiàn)了這一目標(biāo)呢?美國是世界上第一大棉花出口國，印度棉因極具價格優(yōu)勢而在棉花出口市場上占有一席之地，分析美棉、印棉與國產(chǎn)棉的價格差異就具有代表意義。

在中美棉花價差方面，1%關(guān)稅配額內(nèi)美棉進口價格一直低于國產(chǎn)328棉，目標(biāo)價格政策實行以來，二者價差是不斷縮小趨勢。2014年8月，中美棉花價差最高達到5030元/噸，此后不斷縮小，目前持穩(wěn)于1340元/噸附近。

在中印棉花價差方面，1%關(guān)稅配額內(nèi)印度棉進口價格一直低于國產(chǎn)328棉，目標(biāo)價格政策實行以來，二者價差是不斷縮小趨勢。2014年1月，中印棉花價差最高達到6010元/噸，此后不斷縮小，目前持穩(wěn)于1425元/噸附近。

實行棉花臨儲收購政策時期，由于當(dāng)時國際棉市供過于求價格一降再降，導(dǎo)致國內(nèi)外棉價出現(xiàn)每噸4000~5000元的價差，而實行目標(biāo)價格政策的這三年，對縮小內(nèi)外棉價差的效果還是顯而易見的。業(yè)內(nèi)認為，現(xiàn)在棉花政策的調(diào)整，都在圍繞讓棉花價格回歸市場，讓棉花品質(zhì)能夠滿足棉紡織企業(yè)產(chǎn)品升級的需求。

棉花市場流通形勢的變化

在新疆，植棉分為兩種，一種是普通棉，業(yè)內(nèi)稱之為陸地棉或細絨棉，另一種是長絨棉，相對陸地棉來說，這是一種優(yōu)質(zhì)的棉品種，棉花纖維長，受特定市場歡迎，但產(chǎn)量較低成本高，因此一般來說，市場收購價格會較高。

目標(biāo)價格政策從一定程度上來講，也有引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)棉花優(yōu)價的導(dǎo)向。這是由于之前的臨時收儲政策，收儲主體主要是國家，收購企業(yè)追求的是高產(chǎn)，而非高質(zhì)。現(xiàn)在收購企業(yè)多是為自己采購，必須嚴格把關(guān)、細分標(biāo)準，否則棉花在棉紡企業(yè)那里賣不上好價格。

梳理目標(biāo)價格政策三年的實施方案可以發(fā)現(xiàn)，在2015年的方案中，特種棉(包括長絨棉和彩棉)維持2014年的優(yōu)惠政策，目標(biāo)價格補貼標(biāo)準(產(chǎn)量部分)為陸地棉目標(biāo)價格補貼標(biāo)準(產(chǎn)量部分)的1.3倍。特種棉的種植面積和產(chǎn)量單獨統(tǒng)計、單獨上報。

不過，在2016年，這兩種棉花卻一反常態(tài)，走出了價格的分野。

此前，在第三屆十如論壇上，溢達集團副董事長兼首席執(zhí)行官車克燾接受第一財經(jīng)記者采訪表示，由于產(chǎn)品需要使用長絨棉，從企業(yè)的角度，一直以來都在鼓勵棉農(nóng)種植，也愿意為之付出高價來收購�？墒敲揶r(nóng)的跟風(fēng)種植，加上2016年雨水晴好，產(chǎn)量迅速增加，價格反而出現(xiàn)下跌。

在中國，長絨棉的產(chǎn)量，據(jù)業(yè)內(nèi)統(tǒng)計平均每年穩(wěn)定在10萬噸左右。車克燾稱，這還不夠滿足2-3家大的面料廠的需求。不過，2014年以來，長絨棉的產(chǎn)量逐漸升高，到2015年接近11萬噸，2016年接近15萬噸。供過于求導(dǎo)致長絨棉價錢反而下降，目前企業(yè)的日子比較好過。

而曾連續(xù)數(shù)年一蹶不振的陸地棉卻連番上漲，這讓全國棉花加工流通企業(yè)和紡織企業(yè)備感困窘。比如，由于棉花加工流通企業(yè)對2016年棉花市場價格走勢普遍持看空態(tài)度，很早就將手中棉花賣掉。紡織企業(yè)這幾年來也習(xí)慣了“隨買隨用”，基本上沒有存儲棉花，2016年下半年棉花市場發(fā)生變化后讓其措手不及。沿海一些紡織企業(yè)，為了抵抗棉價暴漲，一度暫時聯(lián)合停工停產(chǎn)。新疆近幾年大力發(fā)展紡織業(yè)成效顯著，但由于棉花被提前銷往內(nèi)地，疆內(nèi)紡棉告急，一些企業(yè)竟不得已還要從內(nèi)地調(diào)棉。

對這次價格的回升，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員秦中春刊發(fā)文章稱，這表明棉花市場流通形勢已發(fā)生較大變化。一方面反映了我國棉花市場價格運行正在從不正常向正�；貧w，市場已在資源配置中發(fā)揮決定性作用;另一方面，也反映出我國的棉花產(chǎn)不足需，但價格變化復(fù)雜，市場機制對農(nóng)民的利益分配客觀上存在失靈，需要國家采取措施;還有就是，反映了我國前幾年實行棉花臨時收儲政策的缺陷，這一政策的實施客觀上形成了一個利益群體，倉儲者不愿出庫乃至千方百計遲緩出庫，必須進行改革完善。

為了不受進口國際棉花的配額限制，降低用棉成本，目前國內(nèi)有紡織企業(yè)開始將工廠搬至東南亞等國。對此，車克燾稱，對國內(nèi)紡織企業(yè)來說，最怕的是沒有棉花，其次是國內(nèi)外棉花價格倒掛，以及國內(nèi)配額限制下拿不到進口配額，這直接導(dǎo)致在成本控制上，跟國外企業(yè)以及國內(nèi)能夠拿到配額的企業(yè)無法相比，缺乏競爭力。

對于關(guān)稅配額以及配額的分配，有業(yè)內(nèi)人士稱，不應(yīng)該限制的這么緊，要跟國際市場在成本上打平的話，就要放松配額，甚至取消。不過，中衍期貨副總經(jīng)理郭建軍對第一財經(jīng)記者表示，在國內(nèi)外棉花價格存在巨額倒掛的情況下，取消配額很難做到。如果取消配額，將會沖擊國內(nèi)棉花種植業(yè)。

政策補貼的杠桿作用

目標(biāo)價格政策的核心，體現(xiàn)在補貼方面。比如，如何補、補給誰、怎么補、補多少、誰來補等政策細節(jié)，發(fā)揮著相當(dāng)大的杠桿作用，也代表著國家的政策取向與綜合考量。

以“怎么補”為例，在臨時收儲政策時期，國家對農(nóng)民的補貼是通過委托中儲棉總公司高價收購軋花廠加工的皮棉，從而帶動軋花廠對農(nóng)民的籽棉收購價保持在較高水平來實現(xiàn)的。但這種“暗補”為業(yè)內(nèi)所詬病，不僅補貼效率低，且中間環(huán)節(jié)存在很大漏損——軋花廠拿到國家的錢之后，倒推收購價格，在這個環(huán)節(jié)，企業(yè)存在“打折扣”“截流”的空間，“漏損”嚴重。如今，目標(biāo)價格試點后，國家將專項補貼資金通過基層政府直接發(fā)給農(nóng)民，不再有中間環(huán)節(jié)漏損，也不再產(chǎn)生儲備棉庫存費用和利息支出，資金補貼效率大幅提高。

不過，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心市場貿(mào)易研究室主任翟雪玲等人曾刊發(fā)文章稱，目標(biāo)價格水平從近三年實踐看，存在以下兩個問題：一是目標(biāo)價格的制定更加困難，最終成為不同部門、不同利益主體博弈的結(jié)果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點不一致，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展認識也不同，各方意見分歧越來越大，導(dǎo)致目標(biāo)價格的制定越來越難。二是市場主體對目標(biāo)價格水平預(yù)期不明。2014-2016年，盡管棉花生產(chǎn)成本在增長，但棉花目標(biāo)價格持續(xù)下調(diào)，未來是否還會繼續(xù)下調(diào)擬或如何變動都無法明確，不利于市場主體生產(chǎn)決策。

另外，補貼的可持續(xù)性還需要考慮國際規(guī)則。

按照WTO規(guī)則，我國實行的目標(biāo)價格補貼屬于“黃箱補貼”，其補貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補貼額不得超過該品種當(dāng)年總產(chǎn)值的8.5%。從實踐來看，連續(xù)兩年棉花目標(biāo)價格補貼試點政策補貼額度都受到了補貼上限的約束。如果未來不采取措施規(guī)避將有可能引發(fā)其他成員國質(zhì)疑并引發(fā)貿(mào)易爭端。