近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出深化農(nóng)村土地制度改革，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，放活土地經(jīng)營權(quán)。這標志著農(nóng)村土地改革迎來“三權(quán)分置”時代，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一重大制度創(chuàng)新。

省農(nóng)委經(jīng)管處副處長秦仲華介紹，十一屆三中全會以后，土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)“兩權(quán)分離”，調(diào)動了農(nóng)民積極性。當(dāng)前的改革，則是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。這樣的制度安排，既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，也受城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的推動。

2000年以來，像全國大部分地區(qū)一樣，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益加速，規(guī)模經(jīng)營比重提升，新型經(jīng)營主體數(shù)量迅速增加。截至今年9月底，全省耕地流轉(zhuǎn)3138萬畝，流轉(zhuǎn)率已達49.6%。全省家庭農(nóng)場4.8萬家，居全國第一。農(nóng)民合作社7.4萬家，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體超1000家。與此同時，全省城鎮(zhèn)化率也已突破50%。

“每年大量勞動力離開農(nóng)村，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多。 ”安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院教授范和生認為，“三權(quán)分置”順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，助力農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。

事實上，“三權(quán)分置”的改革實踐已有多年。早在2014年，中央出臺意見引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，就提出堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。但秦仲華表示，此次印發(fā)意見，是首次在系統(tǒng)總結(jié)前期實踐探索基礎(chǔ)上，從制度上對“三權(quán)分置”作出安排，明確界定了“三權(quán)”內(nèi)涵、邊界及相互關(guān)系。

記者留意到，意見明確“土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。 土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。 ”“土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。 ”范和生表示，權(quán)益邊界的明確，不僅有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，還有助于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范操作，化解矛盾，更好維護各方權(quán)益。

著力放活經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定新型經(jīng)營主體預(yù)期收益，優(yōu)化土地資源配置實施“三權(quán)分置”，一個明確的政策指向是加快放活土地經(jīng)營權(quán)、優(yōu)化土地資源配置，更好地促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。為此，意見通過一系列制度設(shè)計，賦予新型經(jīng)營主體更多土地經(jīng)營權(quán)能。

記者看到，意見提出要“平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。 ”特別是明確“經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補償。 ”并“有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。 ”這些措施非常切合實際，針對性強。

據(jù)了解，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)合同普遍期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報期較長，新型經(jīng)營主體不敢作長期投入，極大阻礙了農(nóng)田設(shè)施改善、耕地保護和地力提升。近幾年我省實施綠色增產(chǎn)攻關(guān)，農(nóng)藥和化肥零增長行動等，以扭轉(zhuǎn)土地肥力和經(jīng)營效益下降局面。但在長期收益無法保障情況下，大戶采用新肥料、新技術(shù)的意愿不高。秦仲華表示，新的制度安排如果能落地，將提升新型經(jīng)營主體長遠發(fā)展的信心，加大投入，提升土地產(chǎn)出率和資源利用率。

與此同時，意見強調(diào)必須堅持農(nóng)地集體所有這條改革底線，嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，對于進城農(nóng)民的土地承包權(quán)問題，意見也明確表示，地方政府不得強行要求農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或退出。這無疑為農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”。“現(xiàn)在很多農(nóng)民不愿進城，原因有很多，其中最大的擔(dān)心就是在城里落了戶，承包地會不會被收回去。意見明確回答了這個問題，強調(diào)承包權(quán)不因職業(yè)、居住地的變動而變動。這化解了農(nóng)民顧慮。 ”范和生說。

因地制宜，由點及面開展，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排

在農(nóng)村土地制度改革進程中，安徽具有特殊地位。正是源于小崗村的改革，驅(qū)動農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，極大釋放了生產(chǎn)力。同樣，今天在“三權(quán)分置”探索中，安徽也走在前列。

秦仲華介紹，2014年我省就啟動了土地確權(quán)登記頒證的整省試點。在此基礎(chǔ)上，各地探索“三權(quán)分置”有效辦法，積極有序發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，加快釋放土地制度改革紅利。統(tǒng)籌推進構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、完善農(nóng)業(yè)支持保護制度、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制等重點領(lǐng)域改革，為農(nóng)村發(fā)展提供新動力。

據(jù)省確權(quán)辦統(tǒng)計，截至9月底，首批20個土地確權(quán)登記頒證試點縣(區(qū))共頒證322.9萬本，占已測繪農(nóng)戶總數(shù)的99.7%;完成323.8萬戶農(nóng)戶資料歸檔，占已測繪農(nóng)戶總數(shù)的100%;第二批65個縣(市、區(qū))發(fā)證率達94.2%;第三批28個縣(區(qū))也按計劃推進。

放活經(jīng)營權(quán)是時代必然，但意見也強調(diào)，要“保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進改革。 ”對此，秦仲華表示，這是因為各地農(nóng)村情況千差萬別，一刀切盲目推進必然會損害農(nóng)民利益。必須因地制宜，由點及面開展，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排。意見因此也明確，鼓勵在實踐中“積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權(quán)、監(jiān)督承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體規(guī)范利用土地等的具體方式。 ”

從實際情況看，我省一些地方土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性不足，缺乏長效約束機制。有的投資者抱有投機心理，下鄉(xiāng)伺機謀利，存在“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向。有的地方政府片面追求高流轉(zhuǎn)率，人為壘大戶，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入短期化，可持續(xù)性差，不利于糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定。

對此，經(jīng)營權(quán)放活的同時，意見還明晰農(nóng)民集體的義務(wù)，不僅要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，而且有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，“并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。”這些規(guī)定都是最大程度保護農(nóng)民利益，確保土地在流轉(zhuǎn)中“不改姓”。